合作机制、政策赋能与效能提升：市域产教联合体高质量发展的三重逻辑
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王金诺（山东畜牧兽医职业学院，山东潍坊，261061）
摘要：市域产教联合体是深化职业教育产教融合的关键制度设计，当前普遍面临“建而易散、合而不深”的现实困境，根源在于合作机制、政策赋能与效能提升三大核心逻辑尚未理顺。本研究基于首批国家级市域产教联合体实践，阐释其高质量发展的三重逻辑：合作机制是运行基础，重在构建“利益互嵌”的协同治理结构，推动从松散联盟走向实体化运作；政策赋能是外部保障，需从“漫灌式”转向“精准化”供给，实现从“给优惠”到“给机会”的转变；效能提升是价值导向，核心是建立以人才培养质量与服务贡献为核心的绩效评价与持续改进体系。三重逻辑相互支撑、层层递进，共同推动联合体从“形式挂牌”转向“实质运行”，实现从“物理结合”到“化学反应”的高质量发展。
关键词：市域产教联合体；合作机制；政策赋能；运行效能；高质量发展
中图分类号：G719.21
文献标识码：A
2022年，中办、国办印发意见正式提出“市域产教联合体”，作为深化产教融合、增强职业教育适应性的重大制度创新。随着国家级、省级联合体加快建设，实践中普遍出现“挂牌容易运作难、签约容易落地难”问题，呈现“政府热、企业冷”“学校主动、企业被动”格局，实质融合不足、运行效能不高。究其深层原因，是合作机制、政策赋能、效能提升三大核心逻辑未理顺。本文立足国家级联合体实践与潍坊农综区产教联合体经验，系统阐释三重逻辑，为市域产教联合体高质量发展提供理论支撑与实践路径。
一、合作机制逻辑：以“利益互嵌”超越“松散联盟”
合作机制是市域产教联合体运行的第一重逻辑，回答的是“谁来做、怎么做”这一基本问题。合作机制是否健全，直接决定着联合体能否正常运转以及能够走多远。
（一）现实审视：校企合作的结构性失衡
从34个国家级市域产教联合体的牵头单位构成来看，职业院校作为牵头单位的占比超过94%，而企业牵头的比例不足6%。[1]这种“校主企辅”的结构特征，决定了联合体在起步阶段更多表现为院校主导型，企业的内生动力尚未被充分激发。在牵头企业方面，大型企业占比高达85.29%，国有企业及具有国有企业背景的企业占比超过52%，民营企业的参与空间仍有待拓展。[1]这一数据表明，当前联合体的企业参与呈现出明显的“大型化”“国有化”倾向，广大中小企业和民营企业的参与度相对有限。
企业参与积极性不高的原因是多方面的。从成本收益角度看，企业参与产教融合往往面临高额投入、长周期回报以及人才流失等多重压力。更为关键的是，企业对核心技术和商业秘密泄露的担忧，在一定程度上抑制了其深度参与的意愿。从制度设计角度看，传统的校企合作模式多为“项目式”“点对点”的松散联结——学校需要实训基地时找企业，企业需要人才时找学校，合作随着项目的起止而聚散，缺乏长期稳定的利益纽带。这种合作模式的局限性，正是市域产教联合体需要突破的关键所在。
（二）逻辑转向：从行政纽带走向利益互嵌
市域产教联合体的制度创新之处，在于它试图构建一种“多对多”的集群式合作模式。具体而言，它不是一所学校和几家企业之间的点状合作，而是以一个产业园区为依托，将区域内的高等院校、职业院校、龙头企业、科研机构等多元主体吸纳进来，形成“你中有我、我中有你”的利益共同体。这种模式的核心要义，在于以利益互嵌取代行政撮合，使各参与方在市场逻辑框架下实现共赢。
“利益互嵌”何以可能？关键在于找到各参与主体的利益交汇点。从潍坊农综区产教联合体的实践来看，一个值得关注的做法是推动山东畜牧兽医职业学院与山东亚太中慧集团共建“中慧产业学院”。在该合作模式中，企业投入生产设备和技术标准，学校提供师资力量和教学场地，双方共同制定人才培养方案，毕业生优先进入合作企业就业。这种深度绑定的合作模式，使企业能够清晰看到投入的预期回报，参与积极性自然得到提升。这一案例表明，利益互嵌的关键在于设计可预期的回报机制，让各方在合作中都能获得实实在在的收益。
（三）实体化运作：从“开开会”到“真干事”
许多联合体之所以“合而不深”，一个重要原因在于缺乏实体化运作载体。理事会一年召开一两次会议，平时各成员单位各自为政，联合体在某种意义上成为一个“虚拟组织”。要改变这一状况，关键在于推动联合体从“议事机构”向“实体平台”转变。
从实践探索来看，比较有效的做法主要包括以下几个方面。其一，成立实体化的产教融合运营主体。可以设立产教融合公司或服务中心，作为联合体的日常运营机构，专门负责项目对接、资源调配、利益分配等具体事务。其二，共建实体性产业学院或实训基地。通过物理空间的共享和日常活动的开展，使合作从“纸面”走向“地面”。其三，建立专职工作团队。联合体的日常协调工作需要专人负责，而不能仅仅依靠学校教师的兼职付出。这些措施看似平常，但恰恰是联合体从“挂牌”走向“运行”的关键一步。
二、政策赋能逻辑：从“漫灌”走向“精准供给”
政策赋能是联合体发展的第二重逻辑，回答的是“何以能、何以久”的问题。没有政策支持，联合体难以走远；但如果政策供给方式不当，效果也会大打折扣。
（一）政策落地的“最后一公里”困境
从国家到地方，支持产教融合的政策体系不可谓不丰富。税收优惠、土地保障、金融支持、财政补贴……政策工具箱看起来相当完备。然而，在实地调研中，不少联合体反映“政策好看不好用”。具体而言，税收优惠政策往往需要企业达到一定条件才能享受，许多中小企业难以企及；土地保障政策涉及多部门协调，审批流程冗长，项目落地时往往错失良机；财政补贴多为“先建后补”模式，对于处于启动阶段的联合体而言，资金压力难以得到有效缓解。
造成这一困境的原因是多方面的，但一个关键因素值得关注：政策供给与联合体实际需求之间存在“供需错配”。政府部门习惯于按照条线分工出台政策，而联合体需要的是一揽子、集成化的解决方案。这种结构性矛盾，导致政策效能难以充分释放。
（二）从“漫灌”到“精准”的政策转向
针对上述问题，一些地区进行了有益探索。以潍坊市为例，该市先后出台了12项助力产教联合体建设的配套政策，涵盖财政、土地、金融、人事等多个方面，每一项政策都有明确的实施细则和责任部门，力求让企业“看得懂、够得着、用得上”。这种“精准化”的政策供给模式，值得借鉴推广。
精准化政策供给的核心要义在于：政策设计要从联合体的真实需求出发，而非从部门的职能分工出发。这就要求政策制定者深入一线开展调研，准确识别联合体建设中的痛点堵点，在此基础上推出“一联合体一策”的定制化支持方案。同时，要建立政策落地的跟踪问效机制，及时发现和解决政策执行中的问题，确保政策能够真正惠及联合体各参与方。
（三）从“给优惠”到“给机会”：政策赋能的深层逻辑
除了传统的财税金融支持，还有一种更为根本的赋能方式——给联合体“机会”。具体而言，政府可以将一些公共服务职能、技术攻关项目、人才培训任务等，通过购买服务、定向委托等方式交由联合体承担。这种做法既解决了联合体“有事可做”的问题，也使参与各方能够获得实实在在的收益预期，从而形成良性循环。
从实践来看，一些地方已经开展了积极探索。例如，部分地区将企业职工技能培训、退役军人再就业培训、新型职业农民培训等任务，直接打包委托给市域产教联合体实施。联合体依托成员院校的师资力量和企业的实训条件，既高质量完成了培训任务，也锻炼了师资队伍、盘活了实训资源，同时还获得了稳定的经费支持。这种“以事促建”的模式，比单纯的财政补贴更能激发联合体的内生动力和可持续发展能力。
三、效能提升逻辑：以“结果导向”替代“过程导向”
效能是联合体发展的第三重逻辑，回答的是“做成什么样、如何持续改进”的问题。很多联合体在申报时热情高涨，一旦获批立项就不知下一步该往何处走，根本原因在于缺少一套科学衡量“干得好不好”的标准体系。
（一）绩效评价的导向纠偏
当前对联合体的评价，普遍偏重“显性指标”的考察——签约了多少企业、共建了多少实训基地、开展了多少场活动。这些指标固然重要，但如果仅仅停留于此，很容易陷入“数字游戏”的误区。真正应该关注的问题是：企业通过联合体招到了多少好用的人才？学校通过联合体提升了多少办学能力？产业通过联合体获得了多少有价值的技术支持？
换言之，效能评价的导向应当从“过程导向”转向“结果导向”。人才培养质量、技术服务水平、企业满意度、学生就业质量……这些才是衡量联合体“干成了什么”的硬指标。潍坊农综区产教联合体建立了一套“政校企多元评价”机制，每年由政府部门、行业组织、合作企业共同对联合体运行情况进行评估，评估结果与政策支持力度挂钩。这一做法体现了结果导向的评价理念，值得推广。
（二）绩效评价指标体系的构建
构建科学合理的绩效评价指标体系，是效能提升的基础性工作。结合市域产教联合体的功能定位，评价指标可以围绕以下几个维度展开：一是人才培养维度，包括毕业生就业率、对口就业率、企业满意度等指标；二是技术服务维度，包括横向科研项目数量及经费、成果转化数量及效益等指标；三是资源共享维度，包括实训基地共享率、师资互聘数量、课程共建数量等指标；四是运行管理维度，包括理事会运行规范性、工作计划完成率、成员单位参与度等指标。
需要强调的是，评价指标的设计应当兼顾统一性与差异性。一方面，要有基本的指标体系框架，以保证评价的可比性；另一方面，也要允许各联合体根据自身特点和实际情况设置特色指标，以体现差异化和针对性。
（三）建立“评价—反馈—改进”的闭环机制
效能提升不是一次性工程，而是一个持续改进的动态过程。这就要求建立一套闭环机制：定期评估→发现问题→分析原因→制定措施→跟踪落实→下一轮评估。只有这个闭环真正运转起来，联合体才能在实践中不断进化、持续优化。
从操作层面看，可以借助信息化手段搭建联合体运行监测平台，实时采集人才培养、技术合作、资源共享等方面的数据，形成“运行画像”。一旦发现问题，平台能够及时预警，而不是等到年底总结时才被发现。大连金普新区市域产教联合体开发的数字化供需平台，实现了企业需求与院校资源的智能匹配，大大提高了产教对接的效率。这种“数据驱动”的效能管理方式，代表了未来的发展方向。
四、三重逻辑的内在关联与实践启示
合作机制、政策赋能、效能提升这三重逻辑，并非彼此孤立，而是相互支撑、层层递进的有机整体。将它们的关系厘清，对于指导联合体建设实践具有重要意义。
（一）三重逻辑的内在关联
合作机制是“地基”。没有合理的利益联结机制和实体化运作载体，联合体连正常运转都难以实现，政策赋能和效能提升也就无从谈起。因此，机制建设应当摆在优先位置。
政策赋能是“催化剂”。好的政策能够降低合作成本、分担创新风险、优化发展环境，让联合体走得更快、更稳、更远。但政策效能的发挥，必须以健全的合作机制为前提条件。
效能提升是“导航仪”。没有清晰的目标导向和科学的评价标准，联合体很容易陷入“为了存在而存在”的形式主义泥潭。效能评价不仅是对过去的总结，更是对未来的指引。
值得注意的是，不同类型的市域产教联合体在三重逻辑的侧重点上应有所差异。对于以高职院校为主导的联合体，应重点突破合作机制中的“企业动力不足”问题；对于以龙头企业牵头的联合体，则需关注政策赋能中“普惠性支持与个性化需求”的匹配；对于经济欠发达地区的联合体，政策赋能中的“启动资金支持”和“公共服务平台建设”应优先考虑。
（二）对联合体建设的实践启示
基于上述分析，对于正在推进市域产教联合体建设的地区和院校，本文提出三点建议。
第一，把“利益互嵌”作为机制设计的核心。不能单纯依靠行政命令和会议发文，要通过共建产业学院、共担科研项目、共享实训资源等多种方式，把校企双方的利益真正捆绑在一起。只有当各方都能从合作中获得实实在在的收益，联合体才能形成内生发展动力。
第二，把“精准务实”作为政策供给的原则。政策不在多而在于管用。要深入调研联合体的真实需求，推出“一联合体一策”的精准支持方案，并建立政策落地的跟踪问效机制，确保政策能够真正落地见效。
第三，把“结果导向”作为效能评价的标尺。少看开了多少会、签了多少约，多看培养了多少好用的人才、解决了多少企业的技术难题。要建立科学的绩效评价体系，并以此为依据进行动态调整和资源配置，形成持续改进的良性循环。
总之，市域产教联合体是职业教育产教融合的重大制度创新，从“形式构建”到“实质增效”仍需深化突破。理顺合作机制、政策赋能、效能提升三重逻辑，是破解“建而易散、合而不深”困境、实现高质量发展的关键路径。未来需进一步优化治理结构、探索差异化发展路径、完善成本收益机制，推动市域产教联合体真正成为服务区域经济、支撑技能型社会建设的核心平台。
本研究主要基于首批国家级联合体的阶段性实践，后续随着更多联合体进入实质运行阶段，可进一步开展追踪比较研究，检验三重逻辑框架的普适性与解释力。
参考文献：
[1]田秀政，梁纪尧，许评。职业教育国家级市域产教联合体建设现状与优化路径研究[J]。中国职业技术教育，2023（1）。
[2]本刊编辑部。深化现代职业教育体系建设改革不断优化职业教育类型定位——专访教育部职业教育与成人教育司司长陈子季[J]。中国职业技术教育，2023（1）：8-13。
[3]中共中央办公厅，国务院办公厅。关于深化现代职业教育体系建设改革的意见[Z]。2022。
[4]教育部办公厅。关于开展市域产教联合体建设的通知（教职成厅函〔2023〕15号）[Z]。2023。
[5]教育部办公厅。关于加快推进现代职业教育体系建设改革重点任务的通知（教职成厅函〔2023〕20号）[Z]。2023。
[6]教育部办公厅。关于公布第一批市域产教联合体名单的通知（教职成厅函〔2023〕23号）[Z]。2023。
[7]山东省教育厅等5部门。关于推进市域产教联合体建设的指导意见（鲁教职字〔2023〕4号）[Z]。2023。
作者简介：王金诺（1970-），男，农业推广硕士，山东畜牧兽医职业学院党委副书记、教授、高级职业指导师，兼任山东省大学生创新创业教育指导委员会管理与政策研究委员会副主任，研究方向：职业教育，大学生创新创业教育。
基金资助：本文系山东省教育厅2024年度职业教育教学改革研究项目“职业教育市域产教联合体合作机制创新与运行效能提升研究与实践”（编号：2024395）的研究成果。
