东望 | 政策松绑，从农民到市民，山东加快了步伐

新浪山东原创编辑/吕秀才

近日，《中共山东省委山东省人民政府贯彻〈中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见〉加快推进城乡融合发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)发布，从推进城乡要素融合、服务融合、设施融合、经济融合、强化工作保障等五方面提出20条具体措施，无疑将对未来山东城乡融合发展起到至关重要的作用。

在此次的《实施意见》中明确，山东将进一步放开农业转移人口落户限制，济南、青岛中心城区也将尽快放开落户限制。

这被外界解读为松绑之举，也意味着，山东城镇化进程中的户籍管理制度改革，将进一步落到实处，从农民到市民，山东步伐进一步加快。

事实上，一直以来，亟待改革的二元户籍制度和产权模糊的城乡土地制度，都在长年累月地加深城市与农村之间的巨大鸿沟。

而此次《实施意见》出台，山东放开人口落户，加快农业转移人口市民化，不仅能极大释放农民进城和外来人口落户所能激发的消费和投资潜力，还将为在疫情当下，山东经济的发展和内需的启动注入更为强盛的活力。

01 政策松绑新政破解农村入城难题

新中国成立七十多年来，特别是改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大成就，城乡结构也发生了深刻变化。

据国家统计局2月28日发布的《2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年我国经济总量接近100万亿元大关，人均国内生产总值70892元，按年平均汇率折算首次突破1万美元，处于中上收入国家行列，并在向高收入国家迈进。2019年，我国城镇化率达到60.60%，已经成为以城市人口为主的国家，城镇化水平也一直在不断提升。

而作为名列全国经济总量第三的山东省，2019年人均生产总值70653元，按年均汇率折算为10242美元，几乎与全国人均国内生产总值持平，常住人口城镇化率达到61.51%，超过全国平均水平近1个百分点，但与全国经济总量“一哥”广东的70.70%的城镇化率相比，仍有不小的差距。

一直以来，以农业大省身份而被人们熟知的山东，城乡关系发展已然站在一个新的起点，正在进入从乡村型社会向城市型社会的加速转变期。

与此同时，我们也应充分认识到，城乡发展不平衡、乡村发展不充分等问题，在山东依然突出。推动城乡融合发展，破解城乡二元问题，释放乡村活力，作为传统的农业大省，山东对此有着更为迫切的需求。

因此，此次《实施意见》的出台，对山东，尤其是受此次疫情影响的山东经济而言，不失为一场“及时雨”和一针“强心剂”。

要实现城乡融合发展，土地、劳动力、资金三大要素的流通顺畅至关重要。对此，省住房城乡建设厅厅长王玉志表示，“城乡要素融合，关键是聚焦推进人、地、钱要素自由流动，解决流动不顺畅的问题。”

此次的《实施意见》直接聚焦“人地钱”要素流通难点问题，剑指三大要素流通壁垒，旨在通过打通壁垒障碍，实现发展要素在城乡、工农、行业之间的顺畅流动和循环，为山东乡村发展指明了方向。

首先，人要“动”起来。

放开农业转移人口落户限制。加快推动已在城镇就业的农业转移人口落户，济南、青岛中心城区尽快放开落户限制；全面实施居住证制度，确保有意愿的未落户常住人口全部持有居住证；维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

这不仅意味着隔绝城乡人口的户籍壁垒将被打破，也意味在济青两市，无论购房或租房，未来皆可成为新的济南人或青岛人。

事实上，放开落户限制对济南而言并不稀奇。早在今年的1月份，济南市委发布的《济南建设国家中心城市三年行动计划(2020-2022年)》中，便明确提出将全面放开落户限制，并建设国家城乡融合发展试验区。

根据济南官方2019年发布的公报显示，济南市2018年末常住人口746.04万人，原莱芜市年末全市常住人口为137.90万人。区划调整之后，算上莱芜区、钢城区，济南市常住人口已达到883.94万人。全面放开落户限制后，济南成为下一个千万人口城市似乎已不再遥远。

与此同时，《实施意见》还进一步明确，要激励引导城市人才入乡。落实返乡入乡人员创业扶持政策，新招录选调生优先派到农村任职，选派专业技术人才到基层服务，建立第一书记派驻长效工作机制；向所有县(市、区)和国家级高新区、开发区选派科技副职，推动职称评定、工资待遇等向乡村教师、医生倾斜；允许地方提高乡镇工作补贴标准。

城市人才入乡机制的逐步建立，将助力打通城乡人才双向流动的渠道，激发乡村发展活力。

其次，地要“转”起来。

《实施意见》出台后，山东将进一步加快推动农村土地有序流转。有效整合利用农村零星闲散土地资源，增减挂钩节余指标等优先用于村庄发展和环境基础设施建设。在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地、闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地等农地入市。

过去，由于转让条件限制，从严禁流动到集体经济组织之内的自愿有偿退出转让，农村宅基地的流动很大程度上仍停留在村集体内部。此次闲置宅基地的入市，破除了城乡土地要素自由流动的机制壁垒，有利于释放资源，进一步建立城乡一体化土地市场。

如果说《实施意见》的出台，是农地入市的大势所趋之举，那么山东对此早已做好农地入市的提前规划准备工作，有的放矢。据悉，早在去年，山东便已健全完善农村产权流转交易市场，实现农村产权交易中心涉农县全覆盖，摸清了农村“四荒地”、闲散宅基地、农房等闲散资源家底，而在政策“放水”之后，农村土地这一“沉睡的土地资本”无疑将被唤醒，助力农民“死产变活权、活权生活钱。”

最后，钱要“流”进来。

《实施意见》提出要强化财政投入保障，健全乡村金融服务体系。如加大政府债券对城乡融合等公益性项目支持力度；通过以奖代补、政府和社会资本合作、贷款贴息、风险补偿等方式，撬动各类金融工商社会资本参与乡村振兴；鼓励有意向的基金管理机构通过市场化方式设立城乡融合发展基金，引导社会资本培育一批城乡融合典型项目。

近年来，社会资本投资农村方兴未艾。如何激发社会资本投资农业农村的热情，《实施意见》给出了山东答案。

而随着《实施意见》的出台及落地，人、钱、地等各类要素越来越多地向山东乡村流动，无疑将会在乡村形成人才、土地、资金汇聚的良性循环，补齐山东农村发展的短板，为山东乡村振兴注入新动能。

02 政策助力新政调控公共资源配置困局

尽管世界各国的乡村发展进程不同、问题有别，但在诸如农村基础设施薄弱、青壮年人口持续外流、环境污染和教育、医疗资源短缺等共性问题，几乎所有国家都曾面临相同或相似的困局。

无论是英美等国在基本实现工业化、城镇化后，为解决城市发展中出现的诸如市区人口密度过高、交通拥堵等“城市病”问题而推行的乡村建设。如20世纪60年代美国的新城镇开发建设、英国的农村中心村建设、法国的“农村振兴计划”等；还是日韩等国，为解决其工业化、城市化进程中出现的农业与农村衰退、城乡发展差距日益扩大等突出问题，而推行的农村振兴与建设运动，如20世纪70年代韩国的“新农村运动”，日本的“村镇综合建设示范工程”等，均通过大幅推进农村社区基础设施建设，有效改善农村生产与生活条件，并采取补贴政策和吸引人口回流乡村等措施，来改变农村日益凋敝的状况。

对于中国而言，“乡村振兴”战略以农业强、农村美、农民富为宗旨，强调城乡融合的协调发展。从内涵上看，与上述国家的促进乡村发展的理念基本是一致的。此前，中共中央、国务院提出的建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的“三步走”路线图，则为城乡融合发展进一步明确发展时间表。

以近期的2022年为例，“三步走”路线图第一步便是在2022年初步建立城乡融合发展体制机制。

九层高台始于垒土，实现路线图中的第一阶段目标最为关键。对此，山东近日出台的《实施意见》明确提出，一系列城乡要素融合、服务融合、设施融合、经济融合等体制机制，提高教育、医疗、养老、文化、社保等服务水平，解决公共资源配置不合理的问题。

对最受外界关注的教育、医疗、养老等方面，以教育为例，山东将完善城镇大班额防控长效机制，补齐乡镇寄宿学校和小规模学校短板，并按照省定幼儿园办园标准提升办园条件，扩增普惠性学前教育资源，推动优质教育资源城乡共享。

而在医疗领域，对如何健全乡村医疗卫生服务体系，《实施意见》提出要推进乡镇卫生院空编补齐，鼓励财政困难县(市、区)乡镇卫生院实施学费代偿办法招聘符合条件的全日制医学专业应届毕业生，完善基层医疗卫生机构绩效工资政策。

最后，在城乡居民养老问题上，《实施意见》明确提出要稳步提高居民基本医保和大病保险筹资标准；持续扩大异地就医联网结算范围；探索建立具有山东特色的农村养老周转房和幸福院建设模式；在乡镇（街道）全面建立临时救助备用金制度，完善城乡低保标准与消费支出挂钩的自然增长机制等。

值得一提的是，在去年12月发布的国家城乡融合发展试验区方案中，山东济青局部片区位列其中，涵盖济南、青岛、淄博3市10个县区约12846平方公里。据省发改委副主任关兆泉介绍，“目前，三市常住人口城镇化率均超过70%，户籍人口城镇化率均超过60%，位居全省前三位，具备了在全省率先开展城乡融合发展试验区创建的优越条件。”

不谋万世者不足以谋一时，不谋全局者不足以谋一域。从国家到省市，从济青局部片区到山东其他区域，城乡融合的路线正在被一一细化拓展。

随着山东新政的出台，扫除壁垒、拆除障碍、打通阻隔，乡村将不再只是一种无奈的乡愁。届时，无论是“市民下乡”，还是“乡村进城”，都将会成为一种新风尚和新常态，更会为每个人的工作生活都带来多样选择。

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